Categorieën
Een kennisparel van Jaap de Waard

[236] 6 juli 2021: Procesevaluatie en actieonderzoek versterking aanpak ondermijnende criminaliteit: Tussenrapportage

Inleiding en context

Goede morgen allemaal, het is vandaag dinsdag 6 juli 2021. Vandaag een zogenaamde ´tussenrapportage kennisparel´ in jullie mailbox. Bijgesloten rapport geeft een tussenoordeel over de wijze waarop de in 2019 extra beschikbaar gestelde financiële middelen, de zogeheten ondermijningsgelden, waarmee regionale en landelijke partijen projecten zijn opgestart worden gebruikt in de praktijk. En dat beeld ziet er nogal wispelturig uit. Het is niet echt een tussenrapportage waar je enthousiast van wordt en waarbij je het gevoel krijgt dat er meters worden gemaakt bij de aanpak van ondermijnende criminaliteit. Uit beschikbare kennis uit eerder verschenen onderzoek komt een aantal knelpunten naar voren waardoor vooral de implementatiekracht en uitvoering van de preventieve en repressieve maatregelen onvoldoende is om grootschalige effecten te sorteren bij het reduceren van georganiseerde criminaliteit. Op basis van die ervaring uit het verleden kan een aantal knelpunten worden benoemd.

´We did not try it, and it did not work. That is an ‘implementation failure’ / ´Als we iets leren van de beleidsgeschiedenis is dat we niets leren van de beleidsgeschiedenis´

  • Vooral de organisatie van de noodzakelijke samenwerkingsverbanden is problematisch. Het blijkt dat er voldoende bestaande preventieve en repressieve instrumenten en interventies voorhanden zijn om criminele activiteiten die plaatsvinden in een legale voorziening te reduceren of te voorkomen. De bekendheid met deze kennis en de toepassing daarvan is echter beperkt te noemen. De combinatie van een repressieve en preventieve aanpak van georganiseerde misdaad kan zich niet eigenstandig implementeren. Er is dus behoefte aan een concrete invulling met betrekking tot de totstandkoming van integrale overlegstructuren. Een meer verplichtend karakter om effectieve samenwerking af te dwingen is noodzakelijk om verder te komen.
  • Er is nog geen sprake van één georganiseerde overheid tegen de georganiseerde criminaliteit. De kwaliteit van de criminaliteitsbeeldanalyses moet op een hoger niveau gebracht worden. De huidige kennisinfrastructuur (wat weten we, wat is bekend, wat werkt, wat werkt niet?) rond de preventie en repressie van georganiseerde criminaliteit dient een extra financiële impuls te krijgen om daarmee de gerichte verspreiding van die kennis vorm te geven. Want niet verspreide kennis is nutteloze kennis.     
  • Het is de vraag of de toegenomen rol en ambitie van de burgemeester bij het voorkomen van georganiseerde criminaliteit in de praktijk effectief kan worden vormgegeven. Het is van belang om kritisch te bezien of de verhouding tussen de bestuurlijke aanpak van georganiseerde criminaliteit en het nationale beleid en de uitvoering daarvan nog wel in balans is. Het veel beter delen van bestaande kennis over effectieve preventieve en repressieve maatregelen moet op een hoger niveau worden gebracht.
  • Criminele organisaties wijken uit naar gemeenten die niet of minder intensief werken met de bestuurlijke aanpak van criminele praktijken. Het is zaak om de dynamiek en contrareacties binnen illegale markten permanent te monitoren. Een veel meer proactieve rol van opsporingsorganisaties en private sector is noodzakelijk om deze monitorrol adequaat uit te voeren. Het te voeren beleid moet meer dynamisch van karakter zijn. Dat wordt steeds meer urgent omdat het adaptieve en fluïde karakter van misdaadmarkten omvangrijk is. 
  • Het vaststellen van de effecten van preventieve en repressieve maatregelen op georganiseerde criminaliteit blijkt zeer lastig te zijn. Er dient een financiële en inhoudelijke investering plaats te vinden om meer kennis te vergaren over de effecten of outcomes van de (preventieve) aanpak van criminaliteit. 
  • Samenwerken is en blijft moeilijk. Het is daarom zaak om kritisch te bezien of de mantra van samenwerken in de praktijk wel zijn beslag heeft gekregen. Een meer kritische analyse van werkzame en niet werkzame samenwerkingsverbanden is dan noodzakelijk.
  • De uitvoering van de maatregelen wordt vaak bemoeilijkt door een gebrek aan duidelijke doelstellingen. Er is gedurende projecten vaak sprake van ’uitdijen’ van de aanpak en focus. De komende jaren zal veel meer geïnvesteerd moeten worden in methoden die inzicht bieden in de ’outcome’ van de verschillende interventies gericht op het reduceren van georganiseerde misdaad.
  • De mate waarop de effectiviteit van de aanpak van georganiseerde wordt beoordeeld is complex te noemen. De systematiek om die beoordeling te geven is als zwak te beoordelen.
  • Tot nu toe worden nieuwe wetsvoorstellen, regelgeving en grootschalige projecten nauwelijks beoordeeld op hun criminaliteit bevorderende bijdrage aan vormen van georganiseerde criminaliteit. Het is zaak dat de overheid kritisch kijkt naar het eigen beleid en de mate waarin dat beleid eventuele kansen biedt aan het ontstaan en ontwikkelen van georganiseerde criminaliteit. Via criminaliteitsrisicoanalyses of zogenaamde ’crime impact statements’ moet worden voorkomen dat de overheid zelf voor criminogene situaties zorgt die de georganiseerde criminaliteit de gelegenheid geeft om kansen te pakken. 

Bijgesloten rapport bevestigt deels de hierboven opgesomde knelpunten. Er is dus blijkbaar sprake van weinig verandering in de aanpak in vergelijking met de laatste tien jaar. Dat is jammer omdat er toch een verschil gemaakt moet worden met de jaren daarvoor. Na deze wat sombere analyse snel naar het bijgesloten tussenrapport. Wat valt daar van te leren?

Bron

Nelen, Hans, Karin van Wingerde, Roland Moerland, Lieselot Bisschop, Kim Geurtjens, Anantha Thelen & Lotte Servaas (mei 2021). Procesevaluatie en actieonderzoek versterking aanpak ondermijnende criminaliteit: Tussenrapportage. Maastricht: Maastricht University / Rotterdam: Erasmus Universiteit, 81 pp. https://repository.wodc.nl/bitstream/handle/20.500.12832/3075/3066-procesevaluatie-en-actieonderzoek-volledige-tekst.pdf?sequence=1&isAllowed=y

Samenvatting

Er wordt enthousiast en met veel betrokkenheid samengewerkt om ondermijnende criminaliteit tegen te gaan, maar de basis van de aanpak is kwetsbaar. Dit komt bijvoorbeeld doordat het leunt op een beperkt aantal gedreven en kundige individuen binnen een project. Om te komen tot een multidisciplinaire integrale aanpak moet op landelijk niveau de randvoorwaarden worden gecreëerd en verstevigd. Dit blijkt uit onderzoek dat in opdracht van het WODC is uitgevoerd door de Universiteit Maastricht en de Erasmus Universiteit Rotterdam.

Het kabinet heeft in 2019 extra financiële middelen beschikbaar gesteld, de zogeheten ondermijningsgelden, waarmee regionale en landelijke partijen projecten hebben opgestart. Deze versterkingsbeweging loopt tot en met 2021. In dit tussenrapport wordt een beeld gegeven van de inzichten van de onderzoekers tot dusver over het verloop van de versterkingsbeweging en de projecten daarbinnen. De onderzoekers hebben 126 projecten geïnventariseerd, waarvan ze er dertien van dichtbij hebben gevolgd. De kans op succes in een project neemt toe wanneer wordt geleund op bestaande wetenschappelijke inzichten en praktijkbevindingen. Bij verschillende projecten gebeurt dat, maar sommige projecten gebruiken bestaande kennis en inzichten nauwelijks of niet. Opvallend is verder dat veel projecten weinig aandacht hebben voor de internationale aspecten van ondermijnende criminaliteit. Dat staat haaks op de internationale aard van bijvoorbeeld drugscriminaliteit. Bij diverse projecten is er een verschil in kennis en expertise tussen de samenwerkingspartners, waarbij de een meer voorwerk heeft gedaan dan de ander en sneller of anders uit de startblokken schiet. Ook is er niet altijd sprake van een gedeelde visie op de aard en ernst van de problematiek. Bij verschillende projecten worden uitdagingen ervaren inzake informatiedeling, bijvoorbeeld door privacy beperkingen of doordat de informatiedeling tussen overheid en private partijen nog versterking behoeft.

De capaciteit die nodig is, verschilt per project. Er zijn projecten die door één persoon worden uitgevoerd en er zijn programma’s waar tientallen mensen bij betrokken zijn en die bestaan uit allerlei sub-projecten en proeftuinen. Grote projecten lijken door de ambitie en diverse uitdagende deelonderwerpen alsmaar uit te dijen en dit zet de beschikbare capaciteit onder druk. Voor de betrokkenen zijn de projecten vaak extra taken die naast de reguliere werkzaamheden komen. Daardoor komt het veelal aan op gedrevenheid van de betrokkenen, wat de capaciteit kwetsbaar maakt. De urgentie en de wil om samen te werken binnen en tussen projecten wisselt. Ook het draagvlak op bestuurlijk en leidinggevend niveau verschilt tussen de projecten. Toch overheerst volgens betrokkenen het gevoel dat de versterkingsbeweging ertoe heeft geleid dat het besef over de ernst van ondermijnende criminaliteit overal is doorgedrongen. Wel is over de gehele linie van de versterkingsbeweging een zeker pessimisme zichtbaar over de mate waarin de ondermijnende criminaliteit daadwerkelijk een slag wordt toegebracht. Evengoed concluderen de onderzoekers dat er in relatief korte tijd veel in gang is gezet, dat juridische barrières zijn overbrugd en dat werkwijzen en interventies ontwikkeld zijn die op langere termijn hun vruchten kunnen afwerpen.

Afsluitend

Tja er is dus nog wel een lange weg te gaan. Uit deze tussenrapportage blijkt dat de aanpak nogal ´een wiebelig´ karakter heeft. Een echte volwassen infrastructuur voor de aanpak van ondermijnende criminaliteit is op dit moment niet aanwezig. De volgende slotconclusie uit bijgesloten rapport is hiervoor exemplarisch:

´Enige zorg is daarbij al uitgesproken over de sense of urgency en de mate van prioritering die de integrale aanpak van ondermijnende criminaliteit nog geniet. Die zorg betreft niet zozeer de aanpak van ondermijnende criminaliteit in algemene zin, want daar wordt beleidsmatig zeker nog veel waarde aan toegekend. Het heeft er echter veel van weg dat een aantal betrokkenen op beleidsniveau er nog steeds van overtuigd is dat uiteindelijk “de echte rake klappen aan de georganiseerde criminaliteit” vooral kunnen worden uitgedeeld via een klassieke strafrechtelijke aanpak. Deze reactie was niet alleen merkbaar na de aanhouding van Ridouan T., maar ook na het kraken van de communicatiestructuur van criminele netwerken (Enchrochat en Sky ECC). Hoe belangrijk strafrechtelijke interventies ook zijn en blijven in de aanpak van georganiseerde criminaliteit, juist ook het multidisciplinaire karakter van deze aanpak moet worden gekoesterd en benadrukt. De enorme schat aan informatie die de genoemde hackoperaties hebben opgeleverd kan bijvoorbeeld ook zeer goed voor andere doeleinden (bestuurlijk-preventief, financiële aanpak et cetera) worden aangewend. Dit besef is weliswaar bij een aantal hoofdrolspelers in de aanpak van ondermijnende criminaliteit doorgedrongen, maar nog lang niet bij iedereen. Er moet dus nog wel het nodige ‘zendingswerk’ worden verricht om ‘het veld’ in den brede van de toegevoegde waarde van een multidisciplinaire integrale aanpak te overtuigen. Wellicht is dat de grootste uitdaging voor de komende tijd, maar wel een waarbij kan worden geleund op de waardevolle inzichten en ervaringen die de afgelopen tijd in de samenwerking met andere partners zijn opgedaan. Het onderzoek laat zien dat binnen diverse projecten op een creatieve manier gebruik wordt gemaakt van een breed palet aan interventies. Een belangrijke uitdaging voor de komende jaren is dan ook om te voorkomen dat deze ‘kindjes’ met het badwater worden weggegooid en te borgen dat er wordt voortgebouwd op de lessons learned in de integrale aanpak van ondermijnende criminaliteit.

Ook hier geldt opnieuw dat een criminaliteitspreventieve aanpak van ondermijnende criminaliteit onontbeerlijk is. Door velen in beleid en praktijk wordt dat met de mond beleden, maar de huidige praktijk blijkt anders te zijn. Dat lijkt vreemd omdat er goede inzichten bestaan hoe deze preventieve aanpak vorm kan worden gegeven: https://www.researchgate.net/publication/338999955_Preventieve_en_bestuurlijke_aanpak_van_georganiseerde_criminaliteit_in_Nederland_Een_multidimensionale_aanpak Een eenzijdige strafrechtelijke aanpak zal namelijk net zo succesvol blijken als het verschuiven van de dekstoelen op de Titanic. En dat zou toch jammer zijn van al die extra financiële injecties die gedaan zijn om de georganiseerde criminaliteit in Nederland in omvang en ernst te doen afnemen.