Inleiding en context
Goede morgen allemaal op deze bijna zomerse donderdag 8 juni 2023. Ik word daar blij van, dus ik begin met een zomers lied: https://www.youtube.com/watch?v=kUg7OO1gZk0 Heerlijk. Maar nu naar de realiteit van vandaag. Gisteren werd aan de minister van Justitie & Veiligheid, Yeşilgöz-Zegerius, het rapport Hoofdlijnen van de bestrijding van maffiacriminaliteit in Italië aangeboden. Dat rapport is vandaag als ´kennisparel´ in jullie mailbox terecht gekomen. De NOS berichtte er nog over: https://nos.nl/artikel/2478066-onderzoek-italiaanse-maffia-aanpak-deels-bruikbaar-voor-nederland Het onderzoek is uitgevoerd in het kader van de zogenaamde Kennisagenda Ondermijning, voor de achtergrond hiervan zie: https://www.wodc.nl/onderzoek-in-uitvoering/kennisagenda-ondermijning
Even voor de context. De georganiseerde misdaad in Nederland kent vele verschijningsvormen en daarmee gepaard gaande criminele hoofdactiviteiten: van synthetische drugsproductie tot mensensmokkel, van diefstal van ladingen tot Internetfraude, van cocaïnehandel tot grootschalige witwaspraktijken. De delicten die in het kader van georganiseerde misdaad gepleegd worden kunnen zeker niet als zogenaamde slachtofferloze delicten worden gedefinieerd. Met georganiseerde, ondermijnende criminaliteit wordt geduid op een breed scala aan criminele fenomenen en de verwevenheid daarvan met maatschappelijke sectoren, legale bedrijvigheid en sociale structuren.
Georganiseerde criminaliteit is mondiaal vertakt, maar altijd lokaal geworteld. De aanduiding ‘ondermijning’ verwijst vooral naar de effecten van de georganiseerde criminaliteit op de samenleving: de risico’s van verwevenheid van onder- en bovenwereld, de sluipende bedreiging van de integriteit van het openbaar bestuur, overheidsambtenaren en bedrijfsleven, bedreigde bestuurders en ambtenaren, afpersingspraktijken, de innesteling van criminele fenomenen in buurten en woonwijken of het ontstaan van ‘vrijplaatsen’. Algemener gezegd gaat het om aantasting van de leefbaarheid, aantasting van het financieel-economisch stelsel, aantasting van het rechtsgevoel en aantasting van de rechtsstaat en zijn instituties. De integriteit van de samenleving is in het geding, waarbij de directe leefomgeving van inwoners wordt bedreigd. Dat geldt vooral wanneer de legale en illegale markten sterk verweven met elkaar zijn. De grenzen tussen legaal gebruik en misbruik van diensten en voorzieningen kunnen hier flinterdun zijn. Uiteindelijk draait de maatschappij (inwoners, overheid en bedrijfsleven) op voor de directe en indirecte financiële en emotionele schade.
In vergelijking met andere landen wordt Nederland gekenmerkt door een ruime gelegenheidsstructuur waarin de georganiseerde misdaad vele kansen wordt geboden. De meest belangrijke kenmerken die deze structuur bepalen zijn: bevolkingsdichtheid, urbanisatiegraad, (internationaal) goederen- en dienstenverkeer, bezit van luxe consumptiegoederen, levensstijl, technologische ontwikkelingen, en informatietechnologie. Nederland wordt daardoor geconfronteerd met een groot aantal criminaliteit bevorderende situaties. Een dergelijke situatie vraagt om omvangrijke investeringen in situationele criminaliteitspreventieve maatregelen. Een verdere afstemming van preventief beleid op de gelegenheidsstructuur die georganiseerde misdaad in de hand werkt is daarom noodzakelijk. Daarbij gaat het vooral om het onderkennen van de gevolgen van verstedelijking, animositeit, en criminogene aspecten van nieuwe technologie, goederenstromen, producten en diensten.
Kortom: Nederland is ´gevoelig´ voor georganiseerde misdaad. Het is daarom belangrijk om te weten welke maatregelen andere landen hebben genomen om de georganiseerde misdaad aan te pakken. Italië is zo´n voorbeeld. Er is daarom systematisch gekeken wat de Nederlandse aanpak van georganiseerde misdaad kan leren van die toegepaste aanpak in Italië. Het huidige kabinet heeft als ambitie gesteld om bij de verdere versterking van de aanpak van georganiseerde ondermijnende misdaad te leren van de succesvolle elementen van omliggende landen. Een land dat meer dan 50 jaar ervaring heeft met het terugdringen van de macht van georganiseerde, ondermijnende misdaad, is Italië. Daarom is besloten om specifiek naar de Italiaanse anti-maffia aanpak te kijken, om daar eventuele lessen uit te trekken voor de Nederlandse aanpak. Afgelopen jaar is hier vol op ingezet. Naast gesprekken die met Italiaanse en Nederlandse experts zijn gevoerd, zijn literatuur- en praktijkonderzoeken uitgevoerd en vanuit het ministerie van Justitie & Veiligheid verschillende werkbezoeken gebracht en ervaringen uitgewisseld.
Bron
Peters, L.J.J. (juni 2023). Hoofdlijnen van de bestrijding van maffiacriminaliteit in Italië: Een verkennende studie voor het debat over de bestrijding van criminele samenwerkingsverbanden in Nederland. Groningen: Rijksuniversiteit Groningen, 276 pp. https://repository.wodc.nl/bitstream/handle/20.500.12832/3270/3370-hoofdlijnen-bestrijding-maffiacriminaliteit-italie-volledige%20tekst.pdf?sequence=4&isAllowed=y
Summary
Organised crime has assumed new proportions in recent years and has increasingly become part of everyday life. The Dutch rule of law is undermined by professional criminals who do not shy away from using intimidation and extreme violence. The approach to organised crime must be flexible and adapt to its manifestations in the Netherlands. Especially for the most serious forms of organised crime, it is essential that the approach moves with current events and that policies are pursued that can intervene effectively and enforce decisively. To arrive at the proper considerations and policy choices, a request was made to commission research into the Italian approach’s effective components and identify their potential added value for the Netherlands.
It concerns a legal exploratory study of Italian criminal and criminal procedure laws and regulations. It thus provides an overview of the successful elements of the Italian anti-mafia approach, including the legislation thereon. The central question is to what extent these elements can add value to the Dutch approach. Answering these and other questions from the study led to conclusions and findings that are valuable for further policy-making in the Netherlands. The study’s results contribute to the accumulation of knowledge on the Italian approach and provide a solid foundation for evidence-based considerations in the pursued and future policies.
One of the striking elements of the Italian approach concerns the national coordination of criminal investigations into mafia organisations. In Italy, the National Anti-Mafia Prosecutor’s Office coordinates these investigations carried out by the different districts, including the data sharing with those districts. Most of the interviewed Dutch experts in the field of organized crime think that this national coordination based on the Italian example could also be a good idea for the Netherlands. They find the Dutch approach to organized crime very fragmented. And that is of course a fact, the fragmented ‘over-organization’, the ‘mantra of cooperation’ and the criminogenic (unwanted) government policy in tackling organized crime in the Netherlands, the organized crime many opportunities, see these examples: https://www.researchgate.net/publication/370996344_Offering_opportunities_to_organized_criminality_Unintended_crime inogene_effects_of_government_policy
The most striking results from the study are:
- Article 416bis of the Italian Penal Code (codice penale, hereinafter: cp), which criminalizes participation in a mafia organization, is a decisive criminal law instrument for the fight against the mafia. The interviewed Italian scientists and legal practitioners unanimously underline the importance of this article as an instrument for combating the mafia. Participation in a mafia organization is not punishable in the Netherlands. The majority of the interviewed Dutch experts in the field of organized subversive crime see little added value in a new penalization inspired by article 416bis cp. According to them, the scope of Article 140 of the Dutch Penal Code is such that this provision already provides a sufficient basis for tackling criminal groups active in the Netherlands.
- There are criminal provisions in Italy that deal with the criminalisation of the facilitators of mafia organisations. Article 416ter cp, for example, criminalises the Mafia’s canvassing of votes for the benefit of politicians (who must then grant favours to the Mafia), and Article 416bis 1 cp contains an aggravating circumstance for favouring a Mafia organisation. According to the Italian practising lawyers interviewed, the latter sometimes makes the work of lawyers risky, as it is not always clear where the line between legal exercise of the right to legal assistance and illegal complicity with a mafia organisation lies. According to the Dutch experts interviewed, the Italian provisions dealing with facilitators have no added value for our country.
- Special rules of competence exist in Italy for the prosecution and police. The national anti-mafia prosecutor’s office (Direzione Nazionale Antimafia, DNA) has the legal task of coordinating criminal investigations into mafia organisations carried out by the various districts, as well as data sharing between this national prosecutor’s office and the (mutual) district prosecutors’ offices. The special district prosecution offices (Direzioni Distrettuali Antimafia) have the exclusive competence to carry out anti-Mafia investigations and have the legal duty to provide all information collected in criminal proceedings to the DNA and enter it into the central database. Cooperation between the different investigation services occurs at the national level within the Direzione Investigativa Antimafia. All Italian experts interviewed emphasise the added value of specialisation within the investigation and prosecution of mafia crime and coordination and data exchange for its benefit. From the interviews with Dutch experts, the picture emerges that our country’s approach to organised crime is very fragmented. The question of whether national coordination on incoming case flows and data sharing along Italian lines would add value to the Netherlands was answered positively by interviewees.
- Italian procedural law provides an expanded regime for the interception and hacking of communications for the purpose of detecting mafia crime (among others). This is considered highly effective by both Italian practitioners and scholars. The Dutch version of this regulation offers the same relatively far-reaching possibilities; as a result, there is also no need among Dutch experts for an extension of the existing powers.
- Italy’s crown witness regime is characterised by tight regulation of the agreements that can be made with crown witnesses. The protection of crown witnesses is separate from commitments in criminal proceedings and is determined by a separate authority. The crown witness arrangement is assessed as effective by Italian interviewees. Most Dutch experts with experience in the crown witness scheme in our country strongly criticise it and believe that the Italian equivalent offers inspiration for improvements.
- In Italy, criminal proceedings based on videoconferencing are frequently used in Mafia cases: suspects are then in detention and attend hearings via an audiovisual connection. This is assessed differently by Italian interviewees. On the one hand, the avoidance of unnecessary delays in criminal proceedings and of the high cost of high-risk transportation of suspects is positively appreciated. On the other hand, it may be difficult to assess whether a key witness who is not physically present gives a reliable statement. Also, it is not always possible for lawyers to quickly consult with clients if they are not present in the courtroom. In the Netherlands, a regulation has now entered into force that offers expanded possibilities for videoconferencing-based criminal proceedings. Among the Dutch experts interviewed, opinions differ on its desirability. Some interviewees pointed to the high-security risks and the substantial deployment of capacity needed to transport dangerous suspects to court. Other interviewees pointed, among other things, to the risk of faulty videoconferencing technology and the fact that a lawyer cannot then be in court with his client at the same time. Most interviewees feel that criminal proceedings based on videoconferencing can only be applied in pro forma hearings and possibly in pre-trial hearings where the accused does not wish to testify.
- In practice, an alternative (abridged) criminal procedure is regularly used in Italy, where the accused gives up his right to an adversarial debate in exchange for a reduced sentence. The abridged procedure is not specifically designed for the disposal of mafia crimes, but in practice, many mafia cases are disposed of in this way to avoid, as much as possible, a clogging of the criminal justice chain – due to extensive mafia cases. The Dutch experts interviewed do not expect that the introduction of a shortened procedure following the Italian example would have much-added value in our country in addition to the already initiated development of procedural agreements that (could) save approximately the same capacity.
- Italian authorities can apply preventive measures to persons deemed dangerous to public order even before (or without) a criminal offence has been established. A distinction is made between person-centred measures – which have little meaning in legal practice – and asset measures, which are at the heart of anti-mafia law and consist of preventive seizure and confiscation. These asset measures are applied very frequently and are seen by Italian interviewees as the most effective part of anti-mafia law. Most Dutch experts interviewed consider a more extensive confiscation regime to have added value in our country, provided proportionality is observed in concrete cases and the determination of assets is accurate.
Afsluitend
Ik vind deze bijgesloten ´kennisparel´ een mooi voorbeeld hoe bestaande kennis gebruikt kan worden bij, in dit geval, de aanpak van georganiseerde misdaad in Nederland. Op evidentie gevoerd beleid voeren wordt maar al te vaak met de mond beleden maar het blijkt dat er in de (beleid)praktijk maar bar weinig van terecht komt: https://prohic.nl/2022/05/16/395-16-mei-2022-naar-meer-evidence-based-beleid-binnen-jenv/ Naar mijn mening is het belangrijk om te ´leren van de buren´.
In de eerste plaats is internationale vergelijking een van de weinige manieren om tot een enigszins geobjectiveerde en inzichtelijke beoordeling te komen van de eigen prestaties en op systematische wijze bewezen mogelijkheden tot verbetering te achterhalen. Dit ondanks de haken en ogen die aan internationale vergelijkingen zijn verbonden. De methode sluit ook aan bij benchmarking als bedrijfskundige methode. In de tweede plaats beïnvloedt de juridische infrastructuur de lange termijn economische concurrentiepositie van een land. Inzicht in de relatieve positie van Nederland ten opzichte van belangrijke concurrenten is daarom van belang, ook waar het de aanpak van georganiseerde misdaad betreft. In de derde plaats wint door internationalisering het kennen van de eigen positie aan belang. Harmonisatie en convergentie binnen de EU, maar ook in mondiale kaders doen steeds vaker vragen rijzen hoe de situatie in Nederland zich op specifieke punten verhoudt tot die in andere landen. Hierop toegespitst is de doelstelling van de internationale vergelijking het verkennen van:
• De prestaties van de publieke sector ter bestrijding van criminaliteit;
• Terreinen waarop verbetering nodig is;
• Bedreigingen;
• Kansrijke mogelijkheden voor verbetering.
De vraag kan natuurlijk worden gesteld in welke mate de situatie in Nederland vergeleken kan worden met die in Italië. Qua ernst en omvang beslist niet (we zijn geen Narcostaat), maar wat betreft de door de maffia gehanteerde methodieken zijn er wel degelijk overeenkomsten. Verder is de wereld natuurlijk een groot dorp geworden: globalisering is een voortdurend proces van wereldwijde economische, politieke en culturele integratie. De klassieke maffia stopt niet bij de grenzen van de landen waar deze organisaties oorspronkelijk zijn ontstaan. Om eventuele infiltratie in het Nederlandse systeem te kunnen signaleren is Europese en internationale samenwerking van essentieel belang.
We zien dat decennia lang dezelfde “klassieke” vorm van georganiseerde criminaliteit de grootste dreiging blijft vormen voor de Nederlandse samenleving: de drugsindustrie. Illegale markten rond drugs zijn sinds jaar en dag dé dominante factor in ons land: de productie van synthetische drugs en hennep, de in-en doorvoer van cocaïne en heroïne, en drugs gerelateerde illegale financiële transacties inclusief witwassen. Naar mijn mening laat bijgesloten ´kennisparel´ zien wat de mogelijk- en onmogelijkheden zijn om elementen van de Italiaanse aanpak van georganiseerde misdaad in Nederland (verder) vorm te geven. Kortom: een mooi voorbeeld van het op evidentie baseren van justitieel beleid. Daar wil ik graag in de toekomst meer ´kennisparels´ over versturen.