Categorieën
Een kennisparel van Jaap de Waard

[25] 20 april 2020: A systematic review of the effectiveness of asset-focussed interventions against organised crime

Maandagochtend 20 april 2020, een nieuwe week dus nieuwe kansen. En ook nu weer een ´kennisparel´, deze keer over ´the effectiveness of asset-focussed interventions against organised crime´. In Nederland beter bekend als het concept van ontnemen / afpakken / plukken van crimineel vermogen. De liefhebber wordt verwezen naar het recente proefschrift van Edwin Kruisbergen, waarin hij onder meer een mooi overzicht geeft van het bereik en de toepassing van het concept van ontneming van crimineel vermogen in Nederland:

https://wodc.nl/binaries/Kruisbergen_dissertation_full%20text_tcm28-237785.pdf

Inleiding

´Misdaad mag niet lonen´ is de slogan die in Nederland wordt gebruikt bij de aanpak van georganiseerde criminaliteit. Afpakken is een belangrijk onderdeel van de strijd tegen de georganiseerde criminaliteit. De veronderstelling hierbij  is dat geld de drijfveer is van bijna alle georganiseerde  criminaliteit. Door dit af te pakken raak je de crimineel op een gevoelige plek. Zo voelt hij of zij dat misdaad niet loont. En zo voorkomen we dat criminele winsten worden geherinvesteerd. Dat is de ´beleidstheorie´. Uit de zaken waarin voordeel wordt ontnomen blijkt dat vaak kleine bedragen worden afgenomen, en soms grote. 80% van de opbrengsten komt van 20% van de zaken. Het is aannemelijk dat dit vooral komt doordat criminaliteit extreem scheef is verdeeld: heel veel kleine vissen, nogal wat middelgrote en weinig echt grote vissen. Het totale resultaat in de ontnemingsopbrengst blijkt grotendeels gevoelig voor de mate waarin het lukt de heel grote vissen te vangen. Niet het áántal ontnemingen tikt dus aan, maar de geslaagde aanpak van de grote misdaad waar zeer veel geld omgaat. Dit is de eerste voorwaarde voor het realiseren van veel opbrengst. Mijn oud-collega Bert Berghuis en ondergetekende maakten daar ooit de bijgesloten kritische beschouwing over.

Omdat grote opbrengsten alleen bij grote fraudes en grote georganiseerde misdaad te halen zijn, gaat het om een relatief beperkt aantal ontnemingen die er toe doen. Dat doet het aantal forse ontnemingen fors fluctueren, afhankelijk van toevalligheden wat in ene specifiek jaar voorvalt. De totale opbrengst is daarmee ten principale wisselvallig.

Voorts worden de pijlen gericht op de ‘grote jongens’ die het zich kunnen veroorloven om te investeren in contrastrategieën, waarmee men zich (tijdig) kan wapenen tegen confiscatie van (witwas)geld en andere vermogensbestanddelen. Er zal dan een soort van wapenwedloop ontstaan, waarmee de te behalen opbrengst bepaald wordt door de snelheid waarmee de criminelen leren in verhouding tot die van de overheid. Daarmee is niet te zeggen hoe omvangrijk de voordeelontneming kan worden bij professionalisering van de aanpak – gegeven de gestage toename van de incasso  en de aangeduide mogelijkheden tot verbetering is er nog wel duidelijk ruimte voor groei.

Veel wordt dus verwacht van het afpakken van door misdaad verkregen geld en goederen, naast of in plaats van het straffen van criminelen bijvoorbeeld met gevangenisstraf. Het gonst dan ook van velerlei initiatieven zowel in het binnen als het buitenland, om hier meer werk van te maken. Vaak vallen de resultaten echter nogal tegen. De vraag is dan, hoe groot de ambities kunnen zijn, en onder welke voorwaarden de voordeelontneming meer kan opbrengen. Wat zegt de huidige internationale kennis over de mate van effectiviteit van het ontnemen van crimineel vermogen? Bijgesloten onderzoeksynthese geeft daarop een antwoord.

Bron

Atkinson, Collin, Simon Mackenzie & Niall Hamilton-Smith (2017). A systematic review of the effectiveness of asset-focussed interventions against organised crime. Ryton-on-Dunsmore: College of Policinghttps://whatworks.college.police.uk/Research/Systematic_Review_Series/Documents/Organised_crime_SR.pdf

Aims and objectives

Asset-focussed interventions (AFIs) refer to a variety of measures that target the assets and/or financial resources gained from organised criminal activity and which may be intended for use in future crimes. AFIs seek to reduce the financial resources available to individuals involved in organised crime thereby reducing organised crime itself. AFIs include cash seizure, detention and forfeiture; asset confiscation; civil recovery of assets; recovering unpaid tax on criminal earnings that will not have been previously declared for tax purposes; and seizure and removal of property, including vehicles.

This report is a systematic review of the evidence that AFIs are effective in reducing the threat or harm of organised crime. The standard approach of a systematic review, meta-analysis, was not able to be conducted here since after a wide literature search no studies were identified that met the inclusion criteria for evidence to be considered in this review. Unable to use meta-analytical procedures, we instead conducted a realist synthesis of the 104 studies that reported on the reduction of organised crime associated with the use of AFIs. A realist synthesis follows a systematic approach to identifying relevant research and focusses on identifying the causal mechanisms through which an intervention (here AFIs) is expected to work, and under which conditions.

The majority of the literature included in the realist synthesis focussed on specific European countries or Europe in general (68 studies, 35 of which focussed on the UK/England and Wales specifically). A further 25 studies focussed on non-European countries or a mixture of European and non-European countries including Australia, the US, South Africa, Hong Kong and Canada. Some were discussions at the international level or general think pieces.

What are the effects of AFIs?

There is an absence of evidence on outcomes of AFIs, which would include measures like organised crime reduction, prevention, or the reduction in the harm caused by organised crime. It is possible that AFIs may reduce or prevent organised crime (e.g. through a measure like number of offences per year) or the harm organised crime causes (e.g. through diversion from more harmful into less harmful types of organised crime). We were unable, however, to find any research that produced reliable estimates of these types of ‘outcome’ effect.

How do AFIs work?

Three mechanisms were found in the literature as the main propositions for how we might think AFIs would achieve a crime reduction effect. These are deterrence, disruption, and diminution. AFIs may achieve a deterrent effect if prospective criminals think they might have to surrender the profits of their criminal activity. AFIs may disrupt organised crime by depleting accumulated capital and forcing criminals to ‘start again’ with their enterprise-building activities. Where AFIs allow the state to reinvest recovered criminal finance in pro-social initiatives, this might be considered as diminishing the overall calculus of social harm caused by such crimes, although clearly this kind of calculation can be quite abstract compared to the real experiences of the victims of organised crime.

In what contexts do AFIs work best?

Contexts for moderating the effect of AFIs were not evaluated in the literature but we have been able to distil the main assumptions that have been made about when AFIs will be likely to work best. AFIs consider organised criminals to be profit-motivated, and risk-averse to the prospect of the removal of particular assets, so they will work best on criminals who conform to those assumptions. They will likely be most effective in respect of offences that produce significant detectible assets, where those assets are difficult to launder. They will ideally be located in a wider package of interventions to reduce organised crime, implemented by agencies who are appropriately trained and resourced, and will benefit from the availability of partners outside the police who are sensitive to the detection of suspicious financial transactions and motivated to report these to the police.

What are the implementation challenges for AFIs?

Working with AFIs has been viewed as a specialist function in policing and the mainstreaming and routinisation of financial investigation remains a challenge. Some types of AFI have been criticised as lacking a coherent overall strategy with clear agreed success measures, which is a problem that has been reflected in the difficulty in finding data to support our analysis in other areas of this review. There is a lack of good performance data, outdated systems, poor attempts at joined-up working between partner agencies, ineffective sanctions for non-payment, and quite considerable projections of unrecoverable debt. Implementation therefore appears to be a significant issue for AFIs.

What are the costs versus the benefits of AFIs?

The closest available evidence to outcome data on AFIs is output data, in other words measures of what AFIs produce rather than what practical effect they achieve. For AFIs these data are mainly cost-benefit analyses, which take the ‘benefit’ measured as being the value of assets recovered from criminals, but not any associated reduction in organised crime. So the ‘output’ here is the net value of assets recovered after deduction of the scheme’s running costs. Cost-benefit studies for AFIs present a range of interpretations of the AFI system, from those which see it as making a substantial loss (i.e. expenses significantly outweigh takings) to others which see it as being in credit (i.e. takings are greater than costs). In the face of such mixed results, it is difficult to rule definitively on the question of cost-benefit.

Afsluitend

Kortom, het blijkt uit deze onderzoeksynthese dat het niet mogelijk is om een antwoord te geven in welke mate het ontnemen van crimineel vermogen daadwerkelijk effectief blijkt te zijn. We weten het niet. Onderstaande dia geeft de kern weer van de uitkomsten van de bijgesloten studie:

Het ontbreekt dus duidelijk aan kennis om rationeel en op evidentie gebaseerd beleid te voeren. Hier moet nog een duidelijke slag gemaakt worden om het kennisniveau over de effectiviteit van de maatregel op een hoger niveau te tillen, werk aan de winkel dus in onderzoekland. Dat was het weer voor vandaag, morgen weer een nieuwe ´kennisparel´. Geniet van de dag, blijf vrolijk en gezond, en let een beetje op elkaar. En: ga voor meer op bewijzen, vanuit de wetenschap, gebaseerd J&V-beleid.