Inleiding en context
Goede morgen beste ´kennisparellezers´, het is vandaag woensdag 10 mei 2023. Een beetje later dan normaal maar dat komt omdat bijgesloten rapport eerst op de WODC site moest worden geplaatst. Ik begin trouwens met een toepasselijke opname bij de ´kennisparel´ van vandaag van de heren Jacobse & Van Es: https://www.youtube.com/watch?v=yJy5IZeDBBs Vandaag als ´kennisparel´ een onderzoek dat is verricht in het kader van de zogenaamde Kennisagenda Ondermijning: https://www.wodc.nl/onderzoek-in-uitvoering/kennisagenda-ondermijning Het betreft een onderzoek verricht door de Erasmus Universiteit Rotterdam.
Het doel van het onderzoek is om inzicht te verkrijgen in de wijze waarop de Nederlandse overheid onbedoeld de georganiseerde drugscriminaliteit faciliteert. Allereerst moest duidelijk worden wat er vanuit de wetenschappelijke literatuur hierover bekend is. Ten tweede moet het onderzoek inzichtelijk maken hoe wetenschappers evenals publieke en private partijen die zich bezighouden met (de aanpak van) georganiseerde drugscriminaliteit, denken over de wijze waarop de overheid de georganiseerde drugscriminaliteit onbedoeld faciliteert. Tot slot moet duidelijk worden op welke manieren de vormen van onbedoelde overheidsfacilitering voorkomen en/of tegengaan kunnen worden.
In het onderzoek wordt ‘overheidsfacilitering van georganiseerde drugscriminaliteit’ gedefinieerd als het handelen of nalaten van de overheid waardoor onbedoeld een voedingsbodem ontstaat voor georganiseerde drugscriminaliteit. Het onderzoek is afgebakend tot het Nederlandse overheidsbeleid en het optreden van de overheid op verschillende bestuursniveaus (landelijk, provinciaal en gemeentelijk) dat voortvloeit uit (inter)nationale en gemeentelijke wet- en regelgeving.
Bron
Wingerde, Karin van, Lieselot Bisschop & Felix Brongers (mei 2023). Onbedoeld ondermijnen: Verkennend onderzoek naar de wijze waarop de Nederlandse overheid onbedoeld de georganiseerde drugscriminaliteit kan faciliteren. Rotterdam: Erasmus Universiteit, Erasmus School of Law, 132 pp. https://repository.wodc.nl/handle/20.500.12832/3266
Samenvatting
Bij onbedoelde overheidsfacilitering van georganiseerde drugscriminaliteit gaat het volgens de onderzoekers om allerhande beslissingen en gedragingen die verband houden met het ontwikkelen en uitvoeren van (nieuw) beleid om iets te bewerkstelligen of iets tegen te werken, maar het gaat ook om tegenstrijdig handelen. Daarnaast gaat overheidsfacilitering schuil in het nalaten door de overheid door het niet of onvoldoende implementeren van beleid, het onvoldoende rekenschap geven van de mogelijke kwetsbaarheden, risico’s en schade die met beleid worden geïntroduceerd, het doorschuiven van verantwoordelijkheden of het nalaten van toezicht, controle en monitoring.
Onbedoelde overheidsfacilitering
In de meest enge zin verwijst het begrip ‘onbedoelde overheidsfacilitering’ volgens de onderzoekers naar overheidsoptreden waardoor concrete situaties of gelegenheden ontstaan waarvan misbruik kan worden gemaakt. In de brede zin verwijst het naar systemische oorzaken, zoals de wijze waarop de overheid is georganiseerd, de wijze waarop de overheid motiveert tot handelen of de wijze waarop de overheid al dan niet toezicht houdt, waardoor een voedingsbodem voor georganiseerde drugscriminaliteit kan ontstaan. Overheidsfacilitering is daarmee inherent verbonden aan het maken van beleidskeuzes, waarbij de criminogene gevolgen van die keuzes niet altijd worden doordacht, doorzien of soms bewust worden afgewogen tegen andere belangen.
Katalysatoren van overheidsfacilitering
- Een eerste katalysator van overheidsfacilitering is de wijze waarop de overheid gedrag van anderen motiveert of (economisch) stimuleert via de boodschap die zij doet uitgaan en de prioriteiten in het drugs- en criminaliteitsbeleid. Daarbij valt te denken aan de boodschap die de overheid doet uitgaan over drugs of het normaliseren of juist moraliseren van drugsgebruik. Daarnaast kan de overheid – door prioriteit te geven in haar beleid aan bijvoorbeeld bepaalde typen drugs, drugslijnen of traditionele criminele groepen – het signaal afgeven dat andere drugs, drugslijnen of traditionele criminele groepen minder belangrijk zijn.
- De tweede katalysator is de wijze waarop de overheid is georganiseerd. Hier gaat het om de vraag hoe en op welke manier de overheid voldoende geëquipeerd is om te anticiperen op de criminaliteitsrisico’s die haar handelen onbedoeld creëert voor de georganiseerde criminaliteit.
- De derde katalysator is de wijze waarop de overheid toezicht houdt of dat juist achterwege laat. Daarbij gaat het om situaties waarin de overheid door een gebrek aan of te weinig toezicht/controle of door haar toezichthoudende of handhavende optreden gelegenheden creëert voor georganiseerde drugscriminaliteit. Ook verwijst deze katalysator naar de bredere context van overheidstoezicht in andere beleidsdomeinen, waarbij bijvoorbeeld in privatisering, zelfregulering, certificaten en risicotaxaties criminaliteitsrisico’s kunnen schuilgaan.
Typen onbedoelde overheidsfacilitering
De onderzoekers onderscheiden drie typen van onbedoelde overheidsfacilitering:
- Een eerste type is wanneer een bepaald beleid of een bepaalde aanpak tot verschuivingen leidt naar andere fenomenen (zoals een verbod op
- sommige goederen en diensten), andere locaties (bijvoorbeeld andere havens) of andere beleidsdomeinen (waterbedeffect). Dat hoeft op zichzelf niet faciliterend te zijn, zolang op een dergelijke verschuiving maar zo goed mogelijk wordt geanticipeerd. Het anticiperen, leren en reflecteren gebeurt volgens de onderzoekers echter lang niet altijd. Het gevolg is dat de overheid het zicht op het fenomeen kwijtraakt en soms zelfs veronderstelt dat het probleem verdwenen is, waardoor capaciteit elders wordt ingezet en ook de opgebouwde expertise en institutionele kennis mogelijk verloren gaan.
- Een tweede type betreft het bewust afwegen van belangen binnen het (georganiseerde drugs)criminaliteitsbeleid, maar ook tussen beleidsdomeinen zoals veiligheid, economie, huisvesting of gezondheid. In die afweging kan aan andere belangen een hogere prioriteit worden toegekend dan aan het voorkomen van bepaalde risico’s van (georganiseerde drugs)criminaliteit.
- Een derde type is wanneer beleid wordt gemaakt zonder de criminogene effecten überhaupt mee te nemen. Hierbij kan gedacht worden aan het privatiseren of liberaliseren van bepaalde markten zonder de eventuele criminaliteitsrisico’s te monitoren.
Een belangrijke kanttekening die de onderzoekers maken bij deze drie typen van overheidsfacilitering, is dat het in het onderzoek moeilijk bleek het overheidsoptreden en -beleid direct te relateren aan concrete voorbeelden van georganiseerde drugscriminaliteit. Geïnterviewden uit de private sector beschikten bijvoorbeeld wel over voorbeelden van het onbedoeld faciliteren van de georganiseerde criminaliteit, maar vonden het moeilijker om de rol van de overheid daarin te duiden en aan te geven welke factoren daaraan hebben bijgedragen. Wetenschappers en geïnterviewden uit de publieke sector konden veelal wel uitleggen hoe het optreden van de overheden gelegenheden schept of blinde vlekken creëert voor georganiseerde drugscriminaliteit. Het werd echter niet altijd duidelijk of die gelegenheden – hoe aannemelijk ook volgens de onderzoekers – verwezenlijkt werden en of die blinde vlekken ook daadwerkelijk tot een vertroebeld zicht op en daardoor verminderde aanpak van georganiseerde drugscriminaliteit leidden.
Voorkomen en tegengaan van onbedoelde overheidsfacilitering
Geïnterviewden zijn grotendeels van mening dat er geen nieuw beleid hoeft te worden ontwikkeld om onbedoelde overheidsfacilitering van georganiseerde drugscriminaliteit te voorkomen of tegen te gaan. Volgens hen moet vooral (veel) beter gebruik worden gemaakt van bestaande mogelijkheden. Er moet met name aan de voorkant beter en meer systematisch worden nagedacht over de potentiële risico’s van beleid. Bovendien benadrukten geïnterviewden het belang om dit over verschillende beleidsdomeinen heen vorm te geven.
De onderzoekers komen tot een aantal aanbevelingen richting de overheid op verschillende bestuursniveaus (landelijk, provinciaal en gemeentelijk) die hier in algemene zin worden benoemd (in het rapport worden deze nader uitgewerkt):
- Het aangaan van een discussie over de fundamentele uitgangspunten van het Nederlandse drugsbeleid, waarin ruimte is om alle verschillende scenario’s ten aanzien van de aanpak van georganiseerde drugscriminaliteit op tafel te leggen;
- Het inrichten van structuren die de overheid beter in staat kunnen stellen om georganiseerde drugscriminaliteit tegen te gaan;
- Het inrichten van manieren om bij de ontwikkeling en uitvoering van beleid meer rekening te houden met de criminogene effecten en mogelijke verplaatsingseffecten van dat beleid, zowel in de fase van de beleidsontwikkeling als tijdens de beleidsuitvoering.
Afsluitend
Tot slot, reflecterend op het verloop van het onderzoek, adresseren de onderzoekers twee onderwerpen die wat hen betreft nader aandacht vragen. De voorgaande analyse maakt duidelijk dat de respondenten
vooral wezen op institutionele barrières en meer systemische factoren die maken dat de overheid niet in staat is om een vuist te maken tegen de georganiseerde drugscriminaliteit en er soms zelfs (onbedoeld) gelegenheden voor creëert. Daarbij gaat het bijvoorbeeld om de beperkte mogelijkheden om informatie uit te wisselen, een gebrek aan durf en leiderschap om het beleid op andere leest te schoeien, over-organisatie en fragmentatie in hoe de overheid georganiseerd is, verschillende organisatorische belangen die prevaleren boven een effectieve aanpak van misdaad, een zekere hijgerigheid en korte termijnbeleid (korte cycli).
In de interviews bemerkten de auteurs een zekere murwheid en pessimisme in hoe men naar de toekomst kijkt en in het bijzonder naar het vermogen van de overheid om dingen anders te organiseren. In hoofdstuk vier werd het leer- en reflecteervermogen van de overheid al als een van de oorzaken van overheidsfacilitering benoemd. Terugblikkend op het onderzoek valt op dat de bevindingen geenszins nieuw zijn. Sterker, er zijn nu enkele onderzoeken op rij verschenen die aangeven dat deze bevindingen – alhoewel niet als overheidsfacilitering geduid – toch zeker al twee decennia te beluisteren zijn (Abraham et al., 2021; Nelen et al., 2021; 2023). De vraag is hoe die institutionele barrières te slechten.
Maar het roept ook de vraag op wat dat betekent of zou moeten betekenen voor wetenschappelijk onderzoek naar dit thema. Hoewel we over het algemeen een grote bereidheid hebben gezien onder de respondenten om aan het onderzoek deel te nemen, merkten vrijwel alle betrokkenen in het veld (en zelfs enkele buitenlandse collega-wetenschappers) op dat dit het zoveelste onderzoek was in relatief korte tijd over de aanpak van georganiseerde criminaliteit waaraan ze gevraagd werden een bijdrage te leveren. Een zekere onderzoeks-moeheid valt in het veld niet te ontkennen. Dat roept de vraag op of niet ook het wetenschappelijk onderzoek naar deze thematiek anders vormgegeven zou moeten worden en in elk geval nog meer dan nu het geval is, zou kunnen worden gestroomlijnd. Het valt immers niet te ontkennen dat de afgelopen jaren een hausse aan evaluaties, onderzoeken en adviezen is verschenen waarin in grote lijnen min of meer vergelijkbare conclusies te vinden zijn.
Ten slotte doen de auteurs de suggestie om na te denken over een onafhankelijk gremium waar de criminaliteitsrisico’s van nieuw en bestaand beleid in kaart kunnen worden gebracht en kunnen worden gemonitord. Dat zou wellicht ook een plek kunnen zijn om evaluatieonderzoek naar drugs gerelateerde georganiseerde criminaliteit beter af te stemmen. In de wetenschappelijke literatuur staat een dergelijk voorstel bekend als zogenaamde ´Think thief of Think crime teams´.
De komende jaren kan geëxperimenteerd worden met deze zogenaamde Think Thief Teams. De samenstelling van dergelijke teams kan bestaan uit ingesloten en actieve daders, industriële ontwerpers van diensten en goederen, wetenschappers, praktijkmensen en beleidsmensen. Net als binnen de software-industrie wordt door deze teams ingeschat waar sterke en zwakke plekken zitten in de beveiliging van goederen en diensten. Tevens kan getoetst worden of beleid- en preventiemaatregelen vanuit de optiek van (potentiële) daders als effectief of criminaliteit bevorderend (lees criminogeen) kan worden beoordeeld. Een dergelijke innovatie is tot op heden nog niet praktisch uitgevoerd. Deze toetsing staat ook bekend als Crime proofing en heeft betrekking op het toetsen van beleidsvoornemens en nieuwe wet- en regelgeving op criminogene en preventieve effecten. In dit kader is een meer systematische benadering vanuit het ministerie van Justitie & Veiligheid gewenst. Ik zou zeggen vooral doen!