Inleiding en context
Ik wens alle ontvangers van de ´kennisparels´ een hele fijne werkweek toe op deze maandag 5 juli 2021. Vandaag een prima review over de aanpak van georganiseerde drugscriminaliteit van de afgelopen 25 jaar in Nederland. De onderzoekers hebben een prima rapport afgeleverd. Volgens één van de onderzoekers die ik sprak heeft het eindresultaat, om met de Amsterdamse volkszanger te spreken, wel de nodige bloed zweet en tranen heeft gekost. Maar goed het ligt er en zowel de uitvoeringspraktijk als beleid kunnen hier wijze lessen uit trekken.
Zeker met het oog op de extra investeringen die de afgelopen jaren zijn gedaan om de drugsindustrie in Nederland een slag toe te brengen. Wat daar de effecten van zullen zijn is op dit moment nog ongewis. Dat zal op basis van de uitkomsten van bijgesloten review een lastige opdracht blijken te zijn. Toch biedt het rapport naast alle kritische geluiden ook aanbevelingen om in de toekomst daadwerkelijk uitspraken te kunnen doen over de effectiviteit van de aanpak van georganiseerde drugscriminaliteit. Kortom: voor iedereen die zich met de aanpak van georganiseerde drugscriminaliteit bezig houdt een ´must read´. En het is ook realistisch om te concluderen dat het eenvoudig weg tijd vergt om op termijn effecten te kunnen beoordelen. Geduld is dan een schone zaak, zoals Lou Reed dat zo mooi zingt: https://www.youtube.com/watch?v=YbigVkiAe0s
Bron
Abraham, Manja, Bram van Dijk, Daniel Hofstra & Toine Spapens (juni 2021). Aanpak georganiseerde drugscriminaliteit: Een terugblik op 25 jaar beleid en uitvoering. Amsterdam: DSP-Groep, 198 pp.
https://www.wodc.nl/actueel/nieuws/2021/06/30/aanpak-georganiseerde-drugscriminaliteit-sinds-1995-in-kaart-gebracht of https://www.dsp-groep.nl/wp-content/uploads/18mddrugs-aanpak-georganiseerde-drugscriminaliteit-DSP-2021.pdf
Samenvatting
Nederland is voor de internationaal georganiseerde drugscriminaliteit een belangrijk productieland voor cannabis en synthetische drugs, en een belangrijk doorvoerland voor cocaïne. Drugsproductie en -handel hebben ingrijpende gevolgen voor de samenleving: drugsgebruik leidt tot gezondheidsschade; criminele geldstromen raken verweven met de reguliere economie; een toenemend aantal personen, als dader of facilitator, raakt vanwege financieel profijt of andere mechanismen (in-)direct betrokken bij criminele activiteiten ; omstanders kunnen geconfronteerd worden met moord en ander geweld als gevolg van conflicten tussen criminele groepen; en dumping van afval van drugsproductie schaadt het milieu. Vanwege de centrale rol van drugscriminaliteit binnen de Nederlandse georganiseerde criminaliteit is de bestrijding ervan een geprioriteerd onderdeel van de bredere aanpak van ondermijning.
De centrale vraag in het onderzoek luidde: “Wat kan gezegd worden over de gemaakte beleidskeuzes en de uitvoering en implementatie daarvan wat betreft de strafrechtelijke, financiële en bestuurlijke aanpak van georganiseerde drugscriminaliteit, de onderbouwing van deze keuzes, en de effectiviteit van de aanpak in de periode 1995-2020?” Om deze vraag te beantwoorden is een uitgebreid documentonderzoek uitgevoerd en zijn interviews gehouden met professionals die werkzaam zijn of waren bij diverse relevante organisaties, alsmede met onderzoekers op dit gebied. In een focussessie met experts zijn relevante uitkomsten besproken en geduid.
Onderzoek van DSP-groep en Tilburg University in opdracht van het WODC biedt een overzicht van de Nederlandse aanpak van georganiseerde drugscriminaliteit in de afgelopen 25 jaar. De studie brengt in kaart welke beleidskeuzes er op landelijk niveau op dit terrein zijn gemaakt, hoe de uitvoering en inhoud van de aanpak eruitzagen, en wat er op basis van bestaand onderzoek bekend is over de effectiviteit van de aanpak. De onderzoekers geven aan dat in de periode 1995-2020 sprake was van een stijging van het aantal ontmantelde hennepkwekerijen (tot 2014), het aantal uitgevoerde opsporingsonderzoeken naar georganiseerde ondermijnende criminaliteit en drugscriminaliteit in het bijzonder, het aantal personen dat in verband met drugscriminaliteit wordt veroordeeld en het aantal ontmantelingen van productielocaties, opslagplaatsen en aangetroffen afvaldumpingen van synthetische drugs. Op basis hiervan iets over de oorzaken zeggen is volgens de onderzoekers echter lastig, omdat achtergrondinformatie veelal ontbreekt. Zo is het bijvoorbeeld onduidelijk of de daling van het aantal aangetroffen hennepkwekerijen sinds 2014 een daling van de omvang van de wietteelt of verminderde inspanningen in de opsporing laat zien, dan wel een daling van het beschikbare budget voor het aantal ontmantelingen of een verschuiving in de wereld achter de wietteelt.
Een effect dat wel kon worden vastgesteld, is de tijdelijke terugval in de productie van synthetische drugs tussen 2005 en 2009. Dat was vooral het gevolg van de afname van de beschikbaarheid van PMK en BMK (grondstoffen voor de productie van synthetische drugs). Deze barrière wisten de criminelen echter vrij snel te omzeilen door over te stappen op andere grondstoffen, aldus de onderzoekers. Ook de controle op drugskoeriers die via Schiphol reisden had volgens de onderzoekers een duidelijk positief effect op het aantal aanhoudingen, hoewel hier de vraag is of de koeriers niet naar Nederland kwamen via andere routes. Het lijkt er volgens de onderzoekers ook op dat Nederlandse criminelen meer zijn gaan meeliften op de wereldwijd sterk toegenomen stroom van postpakketten, aangezien bijvoorbeeld onderscheppingen van honderdduizenden xtc-pillen in één zending zich niet of nauwelijks nog voordoen.
De onderzoekers noemen verschillende factoren die beleidskeuzes hebben beïnvloed, zoals de toenemende drugscriminaliteit en verschillende onderzoeken die naar dit onderwerp zijn gedaan. Ook benoemen ze knelpunten in de uitvoering, zoals organisatieveranderingen bij de politie die leidden tot verlies van expertise en capaciteit, en barrières die het onmogelijk maken om gegevens uit te wisselen tussen organisaties.
De gehanteerde cijfermatige indicatoren richten zich zowel op de vraag- als de aanbodzijde en bieden inzicht in de resultaten van de inspanningen. Het doen van uitspraken over effectiviteit wordt vooral bemoeilijkt door het verborgen en ondermijnende karakter van de drugscriminaliteit waarbij onder- en bovenwereld verweven zijn. Er is sprake van een groot dark number, waardoor factoren als de pakkans of de invloed op de activiteiten van criminele netwerken niet goed kunnen worden ingeschat. Bovendien kennen drugsmarkten een sterke internationale oriëntatie en geven Nederlandse cijfers daarvan maar een beperkt beeld, aangezien een groot deel van de in Nederland geproduceerde en ingevoerde roesmiddelen (weer) worden geëxporteerd. Voorts is sprake van een dynamische interactie tussen handhavingsinspanningen en indicatoren zoals inbeslagnames, prijzen, zuiverheid en gebruik.
Op basis van het huidige onderzoek zien we geen nieuwe kwantitatieve indicatoren die zouden kunnen worden gehanteerd. Wel kunnen de huidige cijfers van meer context worden voorzien, indien de toeleverende instanties bereid zijn om daarover gegevens bij te houden. Daarbij moet steeds een evenwicht worden gezocht tussen wat wenselijk is en wat haalbaar voor de instanties die deze gegevens moeten verzamelen. Dit vergt ook het kweken van commitment op bestuurlijk- en managementniveau, om het belang daarvan duidelijk te maken. Maar ook moet er een meer zichtbare koppeling worden gelegd tussen registratiegegevens en concrete handelingsperspectieven. Periodiek en gericht (onafhankelijk) evaluatieonderzoek is hiervoor noodzakelijk. Daarbij kan aansluiting worden gezocht bij de state of the art wetenschappelijke inzichten over evaluatiemethoden. Om effecten te kunnen meten is het van belang dat heldere doelstellingen worden geformuleerd op beleidsmatig niveau. Nu echter worden beleidsdoelstellingen vaak uitgedrukt in termen van uitvoering van activiteiten, die gemakkelijker te bereiken zijn dan doelstellingen die in termen van effectiviteit zijn geformuleerd. Daarnaast dient ook het beeld te worden bijgesteld dat kijken naar effecten voornamelijk bedoeld is als verantwoording afleggen. Dat verklaart mede waarom op beleidsmatig niveau ruimte in de formulering van doelstellingen en de te bereiken effecten wordt gecreëerd. Wanneer er al duidelijke effecten zijn, blijken deze vrijwel altijd tijdelijk. Dit pleit dan ook veel meer voor het meten van effecten met een toekomstgerichte blik, met inachtneming van maatschappelijke ontwikkelingen.
Afsluitend
Mooi. Om lering uit te trekken. We zien door de jaren heen dat dezelfde “klassieke” vorm van georganiseerde criminaliteit de grootste dreiging blijft vormen voor de Nederlandse samenleving. Illegale markten rond drugs zijn sinds jaar en dag dé dominante factor in ons land: de productie van synthetische drugs en hennep en de in-en doorvoer van cocaïne en heroïne. Op basis van ons huidige kennisniveau kan gesteld worden dat de drugsindustrie qua omvang de grootste illegale markt is ten opzichte van andere illegale markten. Dat pleit er inderdaad voor om de focus van het huidige ondermijningsprogramma te concentreren op die drugsindustrie (productie, doorvoer en handel). Direct gerelateerd aan deze fenomenen is witwassen een onmisbaar onderdeel van het criminele bedrijfsproces, de motor van het criminele bedrijf. Witwassen is het instrument voor het versluieren en het weer in de bovenwereld brengen van de omvangrijke criminele winsten die met drugsproductie en-handel worden verdiend bijvoorbeeld via vastgoedtransacties, financiële constructies met rechtspersonen, gebruik van ‘front stores’, investeringen in lokale bedrijvigheid en sponsoring lokale verenigingen. De ondermijnende effecten van de drugsindustrie strekken zich verder uit dan het witwassen van het criminele vermogen. Gevaren als drugslabs in woonwijken, drugsdumpingen in de natuur, gebruik van excessief geweld in de openbare ruimte, bedreiging van lokaal bestuur, intimidatie en corruptie en het ontstaan van een parallelle samenleving hangen nauw samen met de drugsindustrie.
Om tot een effectieve aanpak te komen is het noodzakelijk de aandacht niet alleen te richten op de criminele subjecten in de drugsproductie en -handel en hun directe entourage, maar vooral ook op de gelegenheidsstructuren, de dienstverleners en de (sociale) voedingsbodem die voor de drugsindustrie van vitaal belang zijn. Meer focus op sleutelpersonen (subjecten, groepen, negatieve rolmodellen), sleutelplaatsen (locaties, logistieke knooppunten), sleutelbranches (sectoren) en criminele processen (fenomenen). Te denken valt aan sectoren als transport en logistiek, financiële dienstverlening, vastgoed, lokale horeca en detailhandel. Een dergelijke integrale aanpak van preventie tot repressie heeft een veel breder effect dan alleen op de illegale drugsmarkten, omdat dezelfde onderliggende factoren ook faciliterend zijn voor veel andere criminele markten en activiteiten. En nu maar hopen dat een volgende review van de huidige aanpak van georganiseerde drugscriminaliteit laat zien waar daadwerkelijk effecten zijn opgetreden. Evalueren om van te leren.
