Inleiding en context
Goede morgen allemaal op deze bijna zomerse donderdag 8 juni 2023. Ik word daar blij van, dus ik begin met een zomers lied: https://www.youtube.com/watch?v=kUg7OO1gZk0 Heerlijk. Maar nu naar de realiteit van vandaag. Gisteren werd aan de minister van Justitie & Veiligheid, Yeşilgöz-Zegerius, het rapport Hoofdlijnen van de bestrijding van maffiacriminaliteit in Italië aangeboden. Dat rapport is vandaag als ´kennisparel´ in jullie mailbox terecht gekomen. De NOS berichtte er nog over: https://nos.nl/artikel/2478066-onderzoek-italiaanse-maffia-aanpak-deels-bruikbaar-voor-nederland Het onderzoek is uitgevoerd in het kader van de zogenaamde Kennisagenda Ondermijning, voor de achtergrond hiervan zie: https://www.wodc.nl/onderzoek-in-uitvoering/kennisagenda-ondermijning
Even voor de context. De georganiseerde misdaad in Nederland kent vele verschijningsvormen en daarmee gepaard gaande criminele hoofdactiviteiten: van synthetische drugsproductie tot mensensmokkel, van diefstal van ladingen tot Internetfraude, van cocaïnehandel tot grootschalige witwaspraktijken. De delicten die in het kader van georganiseerde misdaad gepleegd worden kunnen zeker niet als zogenaamde slachtofferloze delicten worden gedefinieerd. Met georganiseerde, ondermijnende criminaliteit wordt geduid op een breed scala aan criminele fenomenen en de verwevenheid daarvan met maatschappelijke sectoren, legale bedrijvigheid en sociale structuren.
Georganiseerde criminaliteit is mondiaal vertakt, maar altijd lokaal geworteld. De aanduiding ‘ondermijning’ verwijst vooral naar de effecten van de georganiseerde criminaliteit op de samenleving: de risico’s van verwevenheid van onder- en bovenwereld, de sluipende bedreiging van de integriteit van het openbaar bestuur, overheidsambtenaren en bedrijfsleven, bedreigde bestuurders en ambtenaren, afpersingspraktijken, de innesteling van criminele fenomenen in buurten en woonwijken of het ontstaan van ‘vrijplaatsen’. Algemener gezegd gaat het om aantasting van de leefbaarheid, aantasting van het financieel-economisch stelsel, aantasting van het rechtsgevoel en aantasting van de rechtsstaat en zijn instituties. De integriteit van de samenleving is in het geding, waarbij de directe leefomgeving van inwoners wordt bedreigd. Dat geldt vooral wanneer de legale en illegale markten sterk verweven met elkaar zijn. De grenzen tussen legaal gebruik en misbruik van diensten en voorzieningen kunnen hier flinterdun zijn. Uiteindelijk draait de maatschappij (inwoners, overheid en bedrijfsleven) op voor de directe en indirecte financiële en emotionele schade.
In vergelijking met andere landen wordt Nederland gekenmerkt door een ruime gelegenheidsstructuur waarin de georganiseerde misdaad vele kansen wordt geboden. De meest belangrijke kenmerken die deze structuur bepalen zijn: bevolkingsdichtheid, urbanisatiegraad, (internationaal) goederen- en dienstenverkeer, bezit van luxe consumptiegoederen, levensstijl, technologische ontwikkelingen, en informatietechnologie. Nederland wordt daardoor geconfronteerd met een groot aantal criminaliteit bevorderende situaties. Een dergelijke situatie vraagt om omvangrijke investeringen in situationele criminaliteitspreventieve maatregelen. Een verdere afstemming van preventief beleid op de gelegenheidsstructuur die georganiseerde misdaad in de hand werkt is daarom noodzakelijk. Daarbij gaat het vooral om het onderkennen van de gevolgen van verstedelijking, animositeit, en criminogene aspecten van nieuwe technologie, goederenstromen, producten en diensten.
Kortom: Nederland is ´gevoelig´ voor georganiseerde misdaad. Het is daarom belangrijk om te weten welke maatregelen andere landen hebben genomen om de georganiseerde misdaad aan te pakken. Italië is zo´n voorbeeld. Er is daarom systematisch gekeken wat de Nederlandse aanpak van georganiseerde misdaad kan leren van die toegepaste aanpak in Italië. Het huidige kabinet heeft als ambitie gesteld om bij de verdere versterking van de aanpak van georganiseerde ondermijnende misdaad te leren van de succesvolle elementen van omliggende landen. Een land dat meer dan 50 jaar ervaring heeft met het terugdringen van de macht van georganiseerde, ondermijnende misdaad, is Italië. Daarom is besloten om specifiek naar de Italiaanse anti-maffia aanpak te kijken, om daar eventuele lessen uit te trekken voor de Nederlandse aanpak. Afgelopen jaar is hier vol op ingezet. Naast gesprekken die met Italiaanse en Nederlandse experts zijn gevoerd, zijn literatuur- en praktijkonderzoeken uitgevoerd en vanuit het ministerie van Justitie & Veiligheid verschillende werkbezoeken gebracht en ervaringen uitgewisseld.
Bron
Peters, L.J.J. (juni 2023). Hoofdlijnen van de bestrijding van maffiacriminaliteit in Italië: Een verkennende studie voor het debat over de bestrijding van criminele samenwerkingsverbanden in Nederland. Groningen: Rijksuniversiteit Groningen, 276 pp. https://repository.wodc.nl/bitstream/handle/20.500.12832/3270/3370-hoofdlijnen-bestrijding-maffiacriminaliteit-italie-volledige%20tekst.pdf?sequence=4&isAllowed=y
Samenvatting
De georganiseerde misdaad heeft de afgelopen jaren nieuwe proporties aangenomen en is steeds meer onderdeel van het dagelijks leven geworden. De Nederlandse rechtstaat wordt ondermijnd door professionele criminelen die niet terugdeinzen voor het gebruik van intimidatie en extreem geweld. De aanpak van georganiseerde misdaad moet flexibel zijn en zich aanpassen aan de verschijningsvormen daarvan waarmee Nederland wordt geconfronteerd. Vooral voor de zwaarste vormen van georganiseerde misdaad is het van essentieel belang dat de aanpak meebeweegt met de actualiteiten en dat een beleid wordt gevoerd dat effectief kan ingrijpen en slagvaardig kan handhaven. Om tot de juiste afwegingen en beleidskeuzes te komen is verzocht om onderzoek te laten doen naar de effectieve onderdelen van de Italiaanse aanpak en de mogelijke meerwaarde hiervan voor Nederland in kaart te brengen.
Het betreft een juridisch verkennend onderzoek naar de Italiaanse strafrechtelijke en strafvorderlijke wet- en regelgeving en bevat daarmee een overzicht van de succesvolle elementen van de Italiaanse antimaffia-aanpak, inclusief de wetgeving daaromtrent. De vraag staat centraal in hoeverre deze elementen van meerwaarde kunnen zijn voor de Nederlandse aanpak. De beantwoording van deze en andere vragen uit het onderzoek hebben geleid tot conclusies en bevindingen die waardevol zijn voor verdere beleidsvorming in Nederland. De resultaten uit het onderzoek dragen niet alleen bij aan de verdere kennisopbouw over de Italiaanse aanpak, maar bieden ook een stevig fundament voor wetenschappelijk onderbouwde afwegingen bij het gevoerde en toekomstige beleid.
Eén van de in het oog springende onderdelen van de Italiaanse aanpak betreft de landelijke coördinatie van strafrechtelijke onderzoeken naar maffiaorganisaties. In Italië coördineert het nationale antimaffiaparket deze onderzoeken die door de verschillende districten worden uitgevoerd, inclusief de gegevensdeling met die districten. De meeste geïnterviewde Nederlandse experts op het terrein van georganiseerde criminaliteit denken dat deze landelijke coördinatie naar Italiaans voorbeeld ook een goed idee voor Nederland kan zijn. De Nederlandse aanpak van georganiseerde criminaliteit vinden zij namelijk erg gefragmenteerd. En dat is natuurlijk een feit, de gefragmenteerde ´overorganisatie´, de ´mantra van samenwerken´ en het criminogene (ongewilde) overheidsbeleidbij de aanpak van de georganiseerde misdaad in Nederland biedt de georganiseerde misdaad vele kansen, zie deze voorbeelden: https://www.researchgate.net/publication/370996344_Geen_kansen_bieden_aan_georganiseerde_criminaliteit_Onbedoelde_criminogene_effecten_van_overheidsbeleid
De meest opvallende resultaten uit het onderzoek zijn:
- Artikel 416bis van het Italiaanse Wetboek van Strafrecht (codice penale, hierna: cp), dat deelneming aan een maffiaorganisatie strafbaar stelt, is voor de bestrijding van de maffia een bepalend strafrechtelijk instrument. De geïnterviewde Italiaanse wetenschappers en praktijkjuristen onderstrepen unaniem het belang van dit artikel als instrument voor de maffiabestrijding. In Nederland is deelneming aan een maffiaorganisatie niet strafbaar gesteld. De meerderheid van de geïnterviewde Nederlandse experts op het gebied van de georganiseerde, ondermijnende criminaliteit ziet weinig toevoegde waarde in een nieuwe strafbaarstelling geïnspireerd door artikel 416bis cp. Volgens hen is de reikwijdte van artikel 140 van het Nederlandse Wetboek van Strafrecht zodanig dat die bepaling voor de aanpak van in Nederland actieve criminele samenwerkingsverbanden al voldoende grondslag biedt.
- In Italië bestaan strafbepalingen die zien op de strafrechtelijke aanpak van de facilitators van maffiaorganisaties. Zo stelt artikel 416ter cp het ronselen van stemmen door de maffia ten behoeve van politici (die vervolgens gunsten moeten verlenen aan de maffia), strafbaar en bevat artikel 416bis 1 cp een strafverzwarende omstandigheid wegens begunstiging van een maffiaorganisatie. Volgens de geïnterviewde Italiaanse praktijkjuristen maakt dit laatste het werk van advocaten soms risicovol, omdat het niet altijd duidelijk is waar de grens tussen legale uitoefening van het recht op rechtsbijstand en illegale medeplichtigheid aan een maffiaorganisatie ligt. Volgens de geïnterviewde Nederlandse experts hebben de Italiaanse bepalingen die zien op facilitators, geen toegevoegde waarde voor ons land.
- Er bestaan in Italië bijzondere competentieregels voor het Openbaar Ministerie en politie. Het nationale antimaffiaparket (Direzione Nazionale Antimafia, DNA) heeft de wettelijke taak de strafrechtelijke onderzoeken naar maffiaorganisaties die door de verschillende districten worden uitgevoerd, alsmede de gegevensdeling tussen dit nationale parket en de (onderlinge) districtsparketten, te coördineren. De bijzondere districtsparketten (Direzioni Distrettuali Antimafia) hebben de exclusieve competentie om antimaffia-onderzoeken uit te voeren en hebben de wettelijke plicht om alle informatie die in de strafprocedures wordt verzameld, aan de DNA te verstrekken en in te voeren in de centrale databank. De samenwerking tussen de verschillende opsporingsdiensten vindt op nationaal niveau plaats binnen de Direzione Investigativa Antimafia. Alle geïnterviewde Italiaanse experts benadrukken de meerwaarde van de specialisatie binnen de opsporing en vervolging van de maffiacriminaliteit alsmede de coördinatie en gegevensuitwisseling ten behoeve daarvan. Uit de interviews met Nederlandse experts komt het beeld naar voren dat de aanpak van de georganiseerde criminaliteit in ons land erg gefragmenteerd is. De vraag of een landelijke coördinatie op binnenkomende zaakstromen en gegevensdeling naar Italiaans voorbeeld van toegevoegde waarde zou zijn voor Nederland, werd door geïnterviewden positief beantwoord.
- Het Italiaanse procesrecht voorziet in een verruimde regeling voor het onderscheppen en hacken van communicatie ten behoeve van de opsporing van (onder meer) maffiacriminaliteit. Dit wordt door zowel Italiaanse praktijkjuristen als wetenschappers als zeer effectief gezien. De Nederlandse variant van deze regeling biedt dezelfde relatief vergaande mogelijkheden; bij de Nederlandse experts bestaat daardoor ook geen behoefte aan een uitbreiding van de bestaande bevoegdheden.
- De Italiaanse kroongetuigenregeling kenmerkt zich door een strakke regulering van de afspraken die met kroongetuigen gemaakt kunnen worden. De bescherming van kroongetuigen staat los van toezeggingen in de strafprocedure en wordt door een afzonderlijke autoriteit bepaald. De kroongetuigenregeling wordt door de Italiaanse geïnterviewden als effectief beoordeeld. De meeste Nederlandse experts die ervaring hebben met de kroongetuigenregeling in ons land, uiten scherpe kritiek op die regeling en zijn van mening dat het Italiaanse equivalent inspiratie biedt voor verbeteringen.
- In Italië wordt in maffiazaken veelvuldig gebruikgemaakt van strafprocedures op basis van videoconferentie: verdachten bevinden zich dan in detentie en zijn via een audiovisuele verbinding aanwezig op zittingen. Dit wordt door Italiaanse geïnterviewden verschillend beoordeeld. Enerzijds wordt het voorkomen van nodeloze vertragingen in de strafprocedure en van de hoge kosten van de risicovolle transport van verdachten positief gewaardeerd. Anderzijds is het mogelijk moeilijk in te schatten of een kroongetuige die niet fysiek aanwezig is, een betrouwbare verklaring aflegt. Ook is het voor advocaten niet altijd mogelijk om snel met cliënten te overleggen als zij niet in de zittingszaal aanwezig zijn. In Nederland is inmiddels een regeling in werking getreden die verruimde mogelijkheden voor een strafproces op basis van videoconferentie biedt. Onder de geïnterviewde Nederlandse experts wordt verschillend gedacht over de wenselijkheid daarvan. Sommige geïnterviewden wezen op de hoge veiligheidsrisico’s en de forse inzet van capaciteit die nodig is voor de transport van gevaarlijke verdachten naar de rechtbank. Andere geïnterviewden wijzen onder meer op het risico van een gebrekkige techniek van videoconferenties en het feit dat een advocaat dan niet tegelijkertijd met zijn cliënt in de rechtbank kan zijn. De meeste geïnterviewden vinden dat de strafprocedure op basis van videoconferentie uitsluitend toegepast kan worden bij pro formazittingen en eventueel bij regiezittingen waarbij de verdachte niet wenst te verklaren.
- In de praktijk wordt in Italië regelmatig gebruikgemaakt van een alternatieve (verkorte) strafprocedure, waarbij de verdachte in ruil voor een strafkorting zijn recht op een debat op tegenspraak opgeeft. De verkorte procedure is niet specifiek ontworpen voor de afdoening van maffiacriminaliteit, maar in de praktijk worden veel maffiazaken op deze wijze afgedaan om een verstopping van de strafrechtsketen – als gevolg van omvangrijke maffiazaken – zoveel mogelijk te voorkomen. De geïnterviewde Nederlandse experts verwachten niet dat de invoering van een verkorte procedure naar het Italiaanse voorbeeld veel toegevoegde waarde heeft in ons land naast de al ingezette ontwikkeling van procesafspraken die ongeveer dezelfde capaciteitsbesparing (kunnen) opleveren.
- De Italiaanse autoriteiten kunnen preventieve maatregelen toepassen op personen die gevaarlijk worden geacht voor de openbare orde, nog voordat (of zonder dat) een strafbaar feit is vastgesteld. Een onderscheid wordt gemaakt tussen persoonsgerichte maatregelen – die nauwelijks betekenis hebben voor de rechtspraktijk – en vermogensmaatregelen die de kern van het antimaffiarecht vormen en bestaan uit de preventieve inbeslagneming en confiscatie. Deze vermogensmaatregelen worden zeer frequent toegepast en worden door Italiaanse geïnterviewden als het meest effectieve onderdeel van het antimaffiarecht gezien. De meeste geïnterviewde Nederlandse experts vinden een uitgebreidere confiscatieregeling in ons land van toegevoegde waarde, mits de proportionaliteit in concrete gevallen in acht wordt genomen en de vaststelling van het vermogen nauwkeurig geschiedt.
Afsluitend
Ik vind deze bijgesloten ´kennisparel´ een mooi voorbeeld hoe bestaande kennis gebruikt kan worden bij, in dit geval, de aanpak van georganiseerde misdaad in Nederland. Op evidentie gevoerd beleid voeren wordt maar al te vaak met de mond beleden maar het blijkt dat er in de (beleid)praktijk maar bar weinig van terecht komt: https://prohic.nl/2022/05/16/395-16-mei-2022-naar-meer-evidence-based-beleid-binnen-jenv/ Naar mijn mening is het belangrijk om te ´leren van de buren´.
In de eerste plaats is internationale vergelijking een van de weinige manieren om tot een enigszins geobjectiveerde en inzichtelijke beoordeling te komen van de eigen prestaties en op systematische wijze bewezen mogelijkheden tot verbetering te achterhalen. Dit ondanks de haken en ogen die aan internationale vergelijkingen zijn verbonden. De methode sluit ook aan bij benchmarking als bedrijfskundige methode. In de tweede plaats beïnvloedt de juridische infrastructuur de lange termijn economische concurrentiepositie van een land. Inzicht in de relatieve positie van Nederland ten opzichte van belangrijke concurrenten is daarom van belang, ook waar het de aanpak van georganiseerde misdaad betreft. In de derde plaats wint door internationalisering het kennen van de eigen positie aan belang. Harmonisatie en convergentie binnen de EU, maar ook in mondiale kaders doen steeds vaker vragen rijzen hoe de situatie in Nederland zich op specifieke punten verhoudt tot die in andere landen. Hierop toegespitst is de doelstelling van de internationale vergelijking het verkennen van:
• De prestaties van de publieke sector ter bestrijding van criminaliteit;
• Terreinen waarop verbetering nodig is;
• Bedreigingen;
• Kansrijke mogelijkheden voor verbetering.
De vraag kan natuurlijk worden gesteld in welke mate de situatie in Nederland vergeleken kan worden met die in Italië. Qua ernst en omvang beslist niet (we zijn geen Narcostaat), maar wat betreft de door de maffia gehanteerde methodieken zijn er wel degelijk overeenkomsten. Verder is de wereld natuurlijk een groot dorp geworden: globalisering is een voortdurend proces van wereldwijde economische, politieke en culturele integratie. De klassieke maffia stopt niet bij de grenzen van de landen waar deze organisaties oorspronkelijk zijn ontstaan. Om eventuele infiltratie in het Nederlandse systeem te kunnen signaleren is Europese en internationale samenwerking van essentieel belang.
We zien dat decennia lang dezelfde “klassieke” vorm van georganiseerde criminaliteit de grootste dreiging blijft vormen voor de Nederlandse samenleving: de drugsindustrie. Illegale markten rond drugs zijn sinds jaar en dag dé dominante factor in ons land: de productie van synthetische drugs en hennep, de in-en doorvoer van cocaïne en heroïne, en drugs gerelateerde illegale financiële transacties inclusief witwassen. Naar mijn mening laat bijgesloten ´kennisparel´ zien wat de mogelijk- en onmogelijkheden zijn om elementen van de Italiaanse aanpak van georganiseerde misdaad in Nederland (verder) vorm te geven. Kortom: een mooi voorbeeld van het op evidentie baseren van justitieel beleid. Daar wil ik graag in de toekomst meer ´kennisparels´ over versturen.